Модели принятия политических решений

Важной политологической проблемой является разработка критериев оптимального выбора тех из множества возможных политических действий, которые ведут к достижению поставленной цели. Такое решение принято считать рациональным. Подчеркнем, что выбор рационального решения – чрезвычайно сложная проблема политической науки и политической практики. Нельзя сказать, что определить рациональность той или иной политической альтернативы вовсе невозможно. Если бы это было так, то тогда невозможна была бы и политическая наука как таковая. Но нельзя также утверждать, что имеющиеся методики выбора безупречны, применимы ко всяким условиям и способны уберечь политиков от ошибочных решений. В реальных политических процессах участвует такое множество объективных и субъективно-эмоциональных факторов, учесть которые все без исключения невозможно, что и ограничивает рациональность любого решения. Кроме того, выводы политологии, как и любой другой науки, относительны. Не будем также забывать, что политика есть не только наука, но и искусство. И как всякое искусство она творится людьми по законам, не всегда укладывающимся в строгую логическую формулу.

Существует несколько теорий, или моделей, выработки или принятия политических решений, которые акцентируют внимание на различных аспектах этого процесса. Основными из них являются модель рационального выбора, модель постепенного продвижения к цели, смешанно-сканирующая модель, и организационно-бюрократическая модель [88. С. 489–493].

В основе модели рационального выбора лежат теоретические положения, которые были сформулированы американским ученым-экономистом Энтони Даунсом. Она основывается на идее «человека экономического», согласно которой человек всегда и во всем преследует свой собственный интерес. При этом предполагается, что он практически безошибочно выбирает ту альтернативу поведения, которая наверняка сулит ему наибольшую «пользу». В данном случае принятие решения заключается в уяснении существа имеющейся проблемы, формулировании цели на основе приемлемых предпочтений и выборе такой альтернативы действия, которая с наименьшими издержками приведет к намеченной цели.

Политическое решение, принятое с соблюдением этих формальных условий, можно рассматривать как рациональное, т. е. основанное на ясности целей, путей их достижения и возможных последствий. В этом случае лица, принявшие решение, основывают свой выбор на альтернативе, максимально соответствующей поставленной цели и существующим условиям деятельности. Однако, подчеркиваем, даже принятое таким путем решение практически никогда не выступает рациональным в чистом виде; вероятным недостатком любого порядка принятия политических решений является то, что он может не привести к ожидаемым результатам.

Следует заметить, что рациональный подход к принятию политических решений предполагает наличие значительных ресурсов и времени для сбора информации и выполнения всех перечисленных условий. Такой подход оказывается весьма привлекательным для оппозиционных политических сил, но он малопригоден для большинства государственных органов, которые вынуждены под давлением извне принимать быстрые решения и действовать в среде, налагающей на них определенные обязательства и ответственность. В силу этих обстоятельств во многих случаях предпочтение отдается наиболее приемлемым, а не максимально эффективным вариантам действия.

Модель постепенного продвижения к цели, или «продвижения вперед мелкими шажками», была предложена американским экономистом и политологом Чарльзом Линдбломом. Она состоит в том, что, разрабатывая приемлемую программу действия, лица, принимающие решения, руководствуются не широким спектром возможностей, а лишь малыми шагами, которые, по их опыту, представляются им существенными. При таком подходе они прагматически отбирают среди находящихся «под рукой» непосредственных альтернатив «наиболее приемлемую», способную хотя бы частично удовлетворить группы и лиц, заинтересованных в данной программе. Этот метод предполагает «последовательные сравнения», ибо политика никогда не определяется «раз и навсегда», а «делается и переделывается» бесконечно, путем коротких цепочек сравнений между близкими вариантами действия.

Однако данный метод, как это нетрудно видеть, также имеет серьезные недостатки, которые существенно ограничивают рациональность принимаемых решений и не могут быть устранены путем согласования позиций заинтересованных лиц. Например, интересы наиболее влиятельных и хорошо организованных групп могут занять большую часть или даже все внимание лиц, принимающих решения. Кроме того, данный подход не ориентирован на глубокие социальные инновации и не применим к подготовке фундаментальных решений, необходимость которых время от времени возникает.

Для устранения указанных недостатков американский социолог Амитаи Этциони предложил использовать смешанно-сканирующий подход (от англ. scan – поле зрения), который призван обеспечивать принятие масштабных фундаментальных политических решений и их последующую разработку. Он состоит в сочетании обстоятельного анализа, или «сканирования», всех возможных вариантов эффективного решения проблемы, а затем в постепенном продвижении к цели путем решения тех или иных частных задач. Такой подход позволяет совместить достоинства двух проанализированных выше методов – рационального выбора и постепенного продвижения к цели. Иными словами, смешанно-сканирующий подход к выработке и принятию решений призван обеспечить рациональную стратегию политического действия и оперативную коррекцию тактики его осуществления.

Организационно-бюрократическая модель впервые была описана американским исследователем Грэмом Аллисоном. Он обратил внимание на то, что процесс принятия решений в значительной мере определяется теми ценностями, взглядами и сложившимися стереотипами поведения, которые всегда существуют в организационных системах. Иными словами, принимаемые решения часто вытекают не из тщательного анализа ситуации и не из поставленных целей, а предопределяются принятым в соответствующей организации или органе порядком действий. «Бюрократический» аспект данного метода выражается в том, что избранная к осуществлению альтернатива всегда является результатом «торга» между различными субъектами (лицами, структурами), каждый из которых преследует свои собственные цели. В таком случае коллективный субъект принятия решения, будь то правительство, партийный орган или собрание членов организации, предстает не единым целым, объединенным вокруг определенных целей, а совокупностью конкурирующих сил, соотношение между которыми постоянно меняется. Очевидно, что выводы Аллисона отнюдь не бесспорны. Далеко не все решения, принимаемые организациями, подчиняются их внутренней логике. В таких структурах велика роль их лидеров, которые зачастую единолично принимают важнейшие решения. Кроме того, в данном описании фактически игнорируются факторы внешней среды деятельности организации. Нельзя сбрасывать со счетов и факторы чисто индивидуального характера членов организации или органа.