Глава 18 Роль силы, патроната (patronage)[308] и привилегии

Глава 18

Роль силы, патроната (patronage)[308] и привилегии

1

«Произошло то, чего следовало ожидать, — писал Гамильтон. — Меры со стороны Соединенных Штатов не были приняты; нарушения со стороны каждого из штатов постепенно, шаг за шагом, достигли апогея, что в конце концов затормозило государственное управление и привело к ужасному его состоянию… [поскольку] в нашем случае для полного осуществления каждой важной меры, которая исходит от Соединенных Штатов, в условиях конфедерации необходима согласованность тринадцати различных суверенных воль». Как же могло быть иначе, вопрошает он, если «Правители соответствующих членов Соединенных Штатов… сами оценивают адекватность принимаемых мер. Они рассматривают соответствие предложений или требований своим непосредственным интересам или целям; учитывают явные преимущества и неблагоприятные для себя моменты, связанные с принятием данных мер. Они смотрят на эти меры с подозрением и озабочены местными проблемами, не опираясь при этом на знание общей ситуации в стране и принципов государственного управления, столь необходимое для правильного суждения. К тому же, они очень привержены местным целям, которые не могут не привести к заблуждению. Точно такой же процесс, вероятно, повторяется в каждой части этого органа. И выполнение планов, составленных советами как целостными объединениями, всегда находится в зависимости от интересов и полномочий плохо информированных и полных предрассудков мнений каждого участника совета. Те, кто хорошо знаком с работой народных ассамблей, кто видел, как при отсутствии внешнего давления обстоятельств бывает трудно подвести их к принятию единодушных решений по важным вопросам, легко поймут, насколько сложно вдохновить несколько таких ассамблей, заседающих на значительном расстоянии друг от друга и в разное время, а также находящихся под впечатлением от различных событий, на длительное сотрудничество с общими взглядами и едиными целями»[309].

Продолжавшиеся в течение десяти лет яростные споры в конгрессе, который, согласно Джону Адамсу, «был только дипломатической ассамблеей»[310], послужили вождям войны за независимость «полезным, но горьким уроком», поскольку показали, что происходит, когда ряд замкнутых сообществ заключен в одной среде. Таким образом, когда они отправились в Филадельфию в мае 1787 года, объявив своей целью пересмотр Статей Конфедерации, у них уже сложилось резко отрицательное отношение к фундаментальной посылке демократов XVIII века. Они не только встали в сознательную оппозицию к демократическому духу своего времени, будучи убежденными, по словам Медисона, что демократии «всегда представляли собой зрелище бурной стихии разногласий и споров». Но также, если брать внутреннюю политику государства, эти лидеры были полны решимости создать противовес идеалу самоуправляющихся сообществ в рамках самодостаточного окружения. Они прекрасно видели коллизии и неудачи анклавной демократии, при которой люди стихийно управляют делами. Проблема в их понимании заключалась в том, чтобы восстановить управление (government)[311] в противовес демократии. Они понимали управление как возможность самовластно принимать государственные решения и продвигать их в народ. А демократия, по их мнению, представляла собой отстаивание своих требований на самоопределение местными сообществами и различными классами в соответствии с текущими интересами и целями.

Они не могли рассчитывать на такую организацию знания, при которой отдельные сообщества действовали бы одновременно, основываясь на одинаковой версии понимания фактов. Мы только начинаем видеть такую возможность для некоторых частей мира, где существует свободная циркуляция новостей и общий язык, и то — применительно лишь к некоторым областям жизни. Сама идея добровольного федерализма в промышленности и в мире политики до сих пор столь рудиментарна, что, как мы увидим на собственном опыте, она очень медленно и очень осторожно проникает в нашу практическую политику. То, что мы, более века спустя, можем воспринимать только как программу для приложения серьезных интеллектуальных усилий нескольких поколений, авторы конституции имели право вообще не видеть. Для создания общегосударственного управления (national government) Гамильтон и его единомышленники должны были основывать свои планы не на концепции, что люди будут сотрудничать потому, что у них есть понимание общего интереса, а на концепции, что людьми можно управлять, если власть служит противовесом их особым интересам. «Одним амбициям, — заметил однажды Медисон, — должны противостоять другие амбиции»[312].

Эти люди не собирались, как предполагали некоторые авторы, обеспечивать противовес каждому отдельному интересу, что парализовало бы управление. Они собирались блокировать лишь местные и классовые интересы. «При выработке системы управления, задача которой состоит в том, чтобы одни люди управляли другими, — писал Медисон, — самая большая сложность заключается в следующем: прежде всего, нужно сделать так, чтобы те, кто управляет, могли контролировать управляемых, а затем — заставить управляющих контролировать самих себя»[313]. Таким образом, в одном важном случае принцип взаимозависимости и взаимоограничения законодательной, исполнительной и судебной власти позволил лидерам-федералистам решить проблему общественного мнения. Они не видели никакого другого пути заменить «кровавую работу меча» на «умеренное влияние государственных чиновников»[314], кроме как изобрести хитрый механизм нейтрализации права общин устанавливать местные законы (local opinion)[315]. Они разбирались в способах манипулирования большим электоратом не лучше, чем в возможностях достижения всеобщего согласия, основываясь на принципах общедоступности информации. Конечно, Аарон Берр преподал Гамильтону впечатляющий урок, получив власть над Нью-Йорком в 1800 году при поддержке Таммани-холл[316]. Но Гамильтон был убит прежде, чем сумел оценить этот урок, и, как говорит Форд[317], пуля Берра вышибла мозги у партии федералистов[318].

2

Когда была написана конституция, «политику еще можно было вести с помощью конференций и джентльменских соглашений»[319], и Гамильтон в своем проекте управления государством обратился к джентри[320]. Он предполагал, что они будут управлять государственными делами, когда местные предрассудки будут уравновешены конституционной системой взаимозависимости и взаимоограничения ветвей власти. Безусловно, Гамильтон, который принадлежал к джентри не по рождению, симпатизировал этому классу. Но этого недостаточно для объяснения его принципов государственного управления. Разумеется, нет сомнений в его всепоглощающей страсти к объединению. И я думаю, вместо того, чтобы говорить, что он создал Соединенные Штаты для защиты классовых привилегий, лучше сказать, что он использовал классовые привилегии, чтобы создать Соединенные Штаты. «Мы должны принимать человека таким, какой он есть, — говорил Гамильтон, — и если мы ожидаем от него, что он будет служить народу, то мы должны разжечь его энтузиазм»[321]. Для управления страной ему требовались такие люди, чей энтузиазм мог быть быстро направлен на осуществление государственных интересов. Это и были представители джентри, общественные кредиторы, предприниматели, промышленники, транспортники, торговцы[322]. И вероятно, в истории не существует лучшего примера приведения в соответствие практических мер и ясных целей, чем те финансовые решения, с помощью которых Гамильтон привлек важных людей на местах к управлению государством.

Хотя конвент работал при закрытых дверях и конституция была ратифицирована голосованием «вероятно, не более чем одной шестой взрослых мужчин»[323], при этом подтасовок или было крайне мало, или их не было вовсе. Федералисты голосовали за союз (union), а не за демократию, и даже само слово «республика» звучало неприятно для Джорджа Вашингтона, бывшего на протяжении более чем двух лет республиканским президентом. Конституция была искренней попыткой ограничить область народного правления (popular rule). Единственный демократический орган, на который, согласно конституции, должно опираться правительство, — это палата представителей (the House), основывавшаяся на избирательном праве, существенно ограниченном имущественным цензом. При этом палата представителей считалась столь своевольной частью правительства, что ее деятельность ограничивалась сенатом, коллегией выборщиков, президентским вето и правом судебной власти на толкование законов[324].

Таким образом, в то время, когда Французская революция разжигала во всем мире народную идею, американские борцы за независимость приняли конституцию, которая, насколько это было возможно, подражала консервативной модели Британской монархии. Однако реакция не могла длиться долго. Ее сторонники составляли меньшинство, их мотивы казались подозрительными, и, когда Вашингтон отошел от дел, положение джентри не было столь прочным, чтобы они могли выдержать неизбежную битву за преемственность. Несоответствие между планами отцов-основателей и нравственными настроениями эпохи было слишком значительным, чтобы им не воспользовался хороший политик.

3

Джефферсон говорил о своем избрании как о «великой революции 1800 года». В наибольшей степени эта революция коснулась сознания людей. Основная политическая линия не изменилась, зато была установлена новая традиция. Ведь именно Джефферсон научил американский народ рассматривать конституцию как инструмент демократии, и именно ему принадлежат ставшие стереотипными образы, идеи и устойчивые выражения, с помощью которых американцы описывают друг другу политику. Победа на уровне сознания людей была столь полной, что двадцатью пятью годами спустя де Токвиль, вхожий в дома к федералистам, отмечал, что даже те, кто пострадал от этой победы, на публике достаточно часто расхваливали «доброту республиканского правительства и преимущества демократических форм правления»[325]. Создатели конституции при всей своей мудрости не смогли увидеть, что избиратели вряд ли будут долго терпеть откровенно недемократическую конституцию. Самоуверенное отрицание народного правления должно было послужить удобной мишенью для человека вроде Джефферсона, не намного более готового, чем Гамильтон, отдать правление в руки «грубой» воли народа[326]. Лидеры федералистов придерживались определенных убеждений, которые высказывали открыто и прямолинейно. Их официальные высказывания практически совпадали с их частными мнениями.

Сознание Джефферсона было достаточно противоречиво, и виной тому не недостатки его восприятия, как считали Гамильтон и биографы Джефферсона, а его вера и в возможность союза, и в стихийную демократию, а эти два понятия политическая наука того времени совместить не могла. Джефферсон путался в мыслях и делах потому, что руководствовался новой грандиозной идеей, которая до этого детально не разрабатывалась. И хотя никто ясно не представлял, что такое народный суверенитет (popular sovereignty), это понятие звучало столь многообещающе с точки зрения улучшения жизни людей, что никакая конституция не могла открыто его отвергнуть. Поэтому открытое отрицание суверенитета изгонялось из сознания, а документ, который на первый взгляд казался истинным примером ограниченной конституционной демократии, обсуждался и мыслился как инструмент прямого народного правления. На самом деле Джефферсон, в конце концов, решил, что федералисты извратили конституцию, а потому они больше не являются ее авторами. Поэтому конституция была «мысленно» переписана. Отчасти благодаря реальным поправкам, как, например, в пункте о коллегии выборщиков, а главным образом, благодаря использованию другой системы стереотипов ее фасад больше не выглядел олигархическим.

Американский народ начал верить, что его конституция является инструментом демократии, и начал к ней соответственно относиться. Однако это не что иное, как консервативная фикция, появившаяся благодаря победе Томаса Джефферсона.

Можно предположить, что если бы конституцию трактовали так, как трактовали ее авторы, то она была бы категорически отвергнута, потому что ее дух не совместим с идеалами демократии. Джефферсон разрешил этот парадокс, научив американский народ читать конституцию как выражение демократии. Сам он на этом и остановился. Но за двадцать пять лет, или около того, социальные условия изменились столь радикально, что Эндрю Джэксон[327] осуществил политическую революцию, почву для которой подготовил Джефферсон[328].

4

Политическим ядром этой революции был вопрос о патронате. Для тех, кто стоял у истоков управления, государственная должность (public office) была разновидностью собственности, которая должна была оставаться в полной неприкосновенности, и они, разумеется, надеялись, что должности останутся в руках представителей их социального класса. Но одним из основных принципов демократической теории было учение о доступности участия в государственном управлении для каждого гражданина (the doctrine of the omnicompetent citizen). Поэтому, когда люди начали рассматривать демократическую теорию как инструмент демократии, сохранение государственных постов за одними и теми же лицами неизбежно стало казаться недемократичным. Естественные амбиции людей в этом вопросе совпали с сильным нравственным импульсом эпохи. Джефферсон популяризировал эту идею, но при этом не занимался насильственным внедрением ее на практике. И поэтому снятие с должности по партийному признаку при президентах из Виргинии было мало распространено. Именно Джэксон ввел практику раздачи государственных должностей сторонникам победившей партии.

Каким бы странным нам это сегодня ни казалось, но принцип ротации лиц, занимающих определенную должность, с короткими сроками полномочий рассматривался в то время как великая реформа. Он не только подтверждал достоинство рядового гражданина, рассматривая его как годного для любой государственной службы, он не только уничтожал монополию небольшого социального класса и открывал карьерные возможности для талантливых людей, но еще и «считался в течение многих веков превосходным средством против коррупции» и единственным способом предупреждения бюрократизации[329]. Практика быстрых изменений в общественном управлении была основана на применении к большой территории образа демократии, сформировавшегося в условиях небольшой деревни.

Естественно, что результаты использования этого принципа в условиях государства отличались от результатов, получаемых в условиях идеального сообщества, а ведь на этом и основывалась демократическая теория. На деле, результат оказался весьма неожиданным, поскольку сформировался новый правящий класс, занявший место смещенных федералистов. Совершенно неожиданно обычай раздавать посты сторонникам победившей партии сделал для широкого электората то, что финансовые меры Гамильтона — для высших классов. Мы обычно не осознаем, в какой мере стабильностью управления мы обязаны этому обычаю. А между тем, именно он оттолкнул прирожденных лидеров (natural leaders) от пристрастия к замкнутому сообществу, ослабил дух сугубо локального патриотизма и объединил людей для мирного сотрудничества. Объединил тех людей, которые, принадлежа к провинциальной элите и не понимая общественного интереса, могли бы разорвать государственный союз на части.

Но, разумеется, приверженцы демократической теории не предполагали, что она приведет к созданию нового правящего класса, и не смогли смириться с этой мыслью. Когда демократ хотел искоренить монополию на отдельные государственные службы, ввести ротацию и короткие сроки полномочий, ему представлялся маленький городок, где любой человек мог какое-то время заниматься общественными делами, а затем спокойно вернуться на свою ферму. Идея особого класса политиков категорически не нравилась демократу. Но он не мог достигнуть своего идеала, потому что демократическая теория отталкивалась от представлений об идеальной среде, а сам он жил в реальном окружении. Чем глубже он чувствовал нравственный импульс демократии, тем меньше он был готов понять глубокую истину утверждения Гамильтона, что отдаленные поселения, принимающие решения на расстоянии, находясь к тому же под впечатлением разных событий, не могут установить долговременное и единодушное сотрудничество. Ведь эта истина означает, что полная реализация демократии в общественных делах невозможна до тех пор, пока не будет радикально усовершенствовано искусство достижения общего согласия. И когда революция Джефферсона и Джэксона породила патронат, который, с одной стороны, дал двухпартийную систему вместо правления джентри, а с другой — обеспечил дисциплину в управлении, что позволило разрешить тупиковую ситуацию, возникшую из-за взаимозависимости и взаимоограничения между различными ветвями власти, новое сменило старое вполне незаметно.

Таким образом, ротация кадров может показаться показной теорией, тогда как на практике государственные должности перетасовываются между людьми одного круга. Определенная должность может не быть монополизированной навсегда, но профессиональный политик оставался в политике навсегда. Управление, как сказал однажды президент Хардинг[330], — простая вещь, но победа на выборах — это утонченное действо (performance). Заработная плата государственного служащего может быть подчеркнуто скромной, как сшитый из домотканой материи костюм Джефферсона, но затраты партийной организации и плоды победы будут впечатляющими. Стереотип демократии контролировал видимое правительство; поправки, исключения и адаптации американского народа к происходящему в реальной среде не должны были бросаться в глаза, даже если все о них знали. Только тексты законов, речи политиков, политические платформы и формальный механизм управления должны были соответствовать первоначальному образу демократии.

5

Если спросить демократа-философа, как замкнутые сообщества должны сотрудничать между собой, при том, что их общественные мнения столь сосредоточены на самих себе, то он указал бы на представительное правительство, воплощенное в конгрессе. И ничто не удивило бы его больше, чем открытие, насколько устойчивым является падение престижа представительного правительства на фоне роста власти президента.

Некоторые критики связали это с обычаем посылать в Вашингтон только местных знаменитостей. Народ почему-то решил, что если конгресс будет состоять из широко известных людей, то жизнь столицы будет более блестящей. Разумеется, так оно и было. Но было бы еще лучше, если бы выходящие в отставку президенты и члены кабинета следовали примеру Джона Куинси Адамса[331]. Но отсутствие знаменитостей не объясняет ситуацию в конгрессе, ведь его упадок начался тогда, когда он был самой важной ветвью власти. На самом деле, скорее всего, верно обратное — конгресс перестал привлекать выдающихся людей, поскольку больше не влиял на формирование национальной политики.

Основная причина недоверия, которая, на мой взгляд, является одинаковой для всего мира, заключена в том факте, что собрание представителей — это, в сущности, группа слепцов, затерянная в огромном незнакомом мире. С небольшими оговорками, единственным методом сбора информации, признаваемым в конституции или в теории представительного правительства, является обмен мнениями между округами (districts). Не существует систематического, адекватного и одобренного способа, с помощью которого конгресс может узнавать, что происходит в мире. Теоретически каждый лучший представитель округа несет наиболее здравые идеи своих избирателей в центр, и все эти истины, собранные вместе, составляют мудрость, нужную конгрессу. Конечно, нет необходимости ставить под вопрос мнения с мест и обмен этими мнениями. Конгресс обладает большой ценностью как базарная площадь нашего континентального государства. В гардеробах, вестибюлях гостиниц, меблированных комнатах на Капитолийском холме, во время чаепитий приближенных к конгрессу матрон и случайных появлений в гостиных космополитичного Вашингтона открываются новые перспективы и новые горизонты. Но даже если бы теоретические положения всегда применялись на практике и округа всегда посылали бы в столицу наимудрейших представителей, то сумма или механическое сочетание местных впечатлений не является достаточно широкой базой для внутренней политики и тем более не является базой для контроля за внешней политикой. Поскольку реальные следствия большинства законов являются весьма тонкими и скрытыми, то их нельзя понять путем фильтрации местного опыта через умы местных представителей. О них можно узнать только с помощью объективного анализа и подлежащего контролю информирования. И точно так же, как руководитель большой фабрики не может узнать об ее эффективности из разговоров с мастером, а должен изучить сведения о затратах и данные, которые он может получить только у бухгалтера, законодатель не может представить себе подлинную картину состояния дел в федеральном государстве просто путем складывания мозаики из картин местной жизни. Он должен познакомиться с местными картинами, но, если он обладает инструментом их проверки, одна картина будет казаться ему лучше другой.

Президент выступает помощником конгресса, сообщая о состоянии дел в государстве в целом. Он в состоянии это делать, потому что возглавляет обширное собрание разных государственных учреждений и их представителей, которые не только занимаются сбором информации, но и действуют. Но он сообщает конгрессу то, что считает нужным. Его нельзя оговаривать, и цензурный контроль над тем, что совместимо с государственным интересом, находится в его руках. Это исключительно одностороннее и сложное отношение, которое иногда достигает такого абсурда, что конгресс, получая доступ к какому-то важному документу, должен быть благодарен пронырливым чикагским газетчикам или преднамеренной болтливости какого-нибудь официального лица. Доступ законодателей к необходимым фактам столь плох, что им приходится полагаться либо на взятки, либо на легализованное злодейство, то есть расследование, осуществляемое конгрессом, когда конгрессмены, изголодавшиеся ввиду отсутствия законной пищи для ума, пускаются в дикую и опасную охоту на людей и не останавливаются перед каннибализмом.

Если не считать незначительных порций информации, которые дают такие расследования, а также случайных сообщений отделов исполнительной власти, объективных и необъективных данных, собранных частными лицами, публикаций в газетах, периодических изданиях, книг, читаемых конгрессменами, результатов новой и весьма замечательной практики экспертной оценки органов, подобных Комитету по межштатному транспорту и торговле, Федеральной торговой комиссии и Комиссии по тарифам, то создание мнения конгресса — это инцест. Отсюда следует, что или законопроекты национального характера подготавливаются несколькими информированными членами данной организации и проводятся с помощью узкопартийных сил, или что законопроект разбивается на множество местных пунктов, каждый из которых вводится в действие по причинам местного свойства. Тарифные сетки, портовые мастерские и склады, армейские посты, реки и гавани, почтовые отделения, федеральные здания, пенсии и правила патроната — все это подается замкнутым сообществам как ощутимые признаки преимуществ жизни в рамках государства. Живя в замкнутом мире, они могут наблюдать, как благодаря федеральным фондам растет ввысь белое мраморное здание, предназначенное для увеличения цены местной недвижимости, и используют местных подрядчиков с большей готовностью, чем они могут оценить совокупную стоимость «казенного пирога»[332]. Справедливо будет отметить, что если законодательное собрание состоит из большого числа людей, каждый из которых обладает практическим знанием только своего округа, то законы, которые касаются вопросов, выходящих за пределы этого округа, отвергаются или принимаются большинством конгрессменов без какого бы то ни было творческого участия. Они участвуют в создании только тех законов, которые можно понять как совокупность правил местного значения. Ведь законодательное собрание, не вооруженное эффективными средствами информирования и анализа, либо пребывает в области слепого полагания, либо предпринимает случайные попытки мятежа, либо занимается взаимным восхвалением. И именно взаимное восхваление делает правила приятными, потому что именно посредством взаимного восхваления конгрессмен доказывает своим более активным избирателям, что он блюдет их интересы исходя из того, как они сами эти интересы понимают.

При этом в сложившейся ситуации нельзя считать виноватым любого из конгрессменов, если тот не проявляет самодовольства. Даже самый умный и самый трудолюбивый член палаты представителей не может и мечтать о том, чтобы понять хотя бы часть законопроектов, по которым он голосует. Самое лучшее, что он может сделать, — это специально заняться несколькими законопроектами, но по поводу других ему придется положиться на мнение остальных. Я знавал нескольких конгрессменов во время их работы над какими-то законопроектами. Надо сказать, что так упорно они не занимались с тех самых времен, когда готовились к своим последним экзаменам, выпивая одну за другой чашки черного кофе, сидя с головой, обмотанной мокрым полотенцем, и проч. Им приходилось потом и кровью добывать информацию, проверяя и перепроверяя факты, которые для любого разумно организованного правительства были бы доступны в форме, необходимой для принятия решения. Даже тогда, когда им был действительно хорошо знаком предмет обсуждения, это не спасало их от забот. Дома их ждали критики законопроекта, торговый совет, объединенный профсоюз (central federated union) и женские клубы, которые тоже приложили к этому делу свои силы и готовились проанализировать деятельность конгрессмена с точки зрения местных интересов.

6

Если патронат привязывал политических вождей к национальному правительству, то бесконечное число местных субсидий и привилегий выполняло ту же функцию по отношению к замкнутым сообществам. Патронат и правительственные дотации сплачивают и стабилизируют тысячи частных мнений, претензии местного населения, амбиции отдельных граждан. Существует всего две альтернативы. Одна — это управление, построенное на терроре и послушании, другая — управление, построенное на столь высоко развитой системе информации, анализа и самосознания, что «знание о ситуации в стране в целом и принципах государственного управления» доступно всем. Автократическая система находится в состоянии упадка, добровольческая система находится на зачаточной стадии развития. Таким образом, просчитывая перспективы объединения разных групп людей, таких, как Лига Наций, отдел по управлению промышленностью или федеральный союз штатов, следует исходить из степени общности материала для коллективного сознания. Именно это определяет, в какой мере кооперация будет зависеть от силы или от более мягкой альтернативы силе, то есть от патроната либо привилегий. Секрет великих государственных строителей, подобных Александру Гамильтону, в том, что они знают, как просчитать эти принципы.