Россия на неверном пути: что может и должен сделать Вашингтон

Стивен Сестанович

Доклад независимой рабочей группы при поддержке Совета по международным делам под названием «Россия на неверном пути» был опубликован в марте 2006 года после начала второго президентского срока Владимира Путина ¹. Это был период, когда после выхода страны из кризиса 1990-х годов стали заметны первые успехи экономического развития. На этом фоне происходило укрепление позиций России на международной арене. По мнению авторов, чем дальше Москва отдалялась в своем развитии от либерально-демократических принципов, тем больше в западном экспертном сообществе укреплялась идея о том, что Россия пошла по неправильной дороге. В этом виделась потенциальная угроза для США и западного мира в целом. Анализ независимой рабочей группы ставил своей целью ответить на вопрос – как в сложившихся условиях следует Вашингтону взаимодействовать с Москвой, исходя при этом из того, что сотрудничать с Россией США выгодней, чем враждовать.

Авторы начинают свой доклад с замечания о том, как важно оценить проделанное за 15 лет после окончания «холодной войны» в сфере налаживания между США и Россией «стратегического партнерства». Подчеркивается, что Россия сильно изменилась с начала 1990-х годов, и даже с начала 2000-х годов, и в российско-американских отношениях неизбежно произошли серьезные трансформации. Авторы утверждают, что для того, чтобы правильно выстроить политику Вашингтона в отношении Москвы, необходимо осознавать, как эти отношения строились последние 15 лет и на каком уровне они находятся сегодня.

По мнению авторов, от сотрудничества с Россией США могут много выиграть в решении таких важных проблем, как борьба с терроризмом и распространением ОМУ, расширение рынков энергоресурсов, противодействие изменениям климата, противостояние наркоторговле, инфекционным заболеваниям и торговле людьми. Если Россия поддержит усилия США, предпринимаемые по этим направлениям, у них больше шансов на успех. Однако на этом выгоды от сотрудничества с Россией не останавливаются:

«Хорошие взаимоотношения Москвы и Вашингтона также укрепляют одну из наиболее многообещающих международных реалий нашего времени – почти полное отсутствие соперничества в области безопасности между крупнейшими державами. То, что ведущие государства мира взаимодействуют друг с другом в духе примирения, представляет собой огромный вклад американской политики, и у США будет больше возможностей защитить такой порядок в случае позитивного развития отношений с Россией».

Затем авторы перечисляют ряд достижений, которые удалось реализовать в двустороннем сотрудничестве между Россией и США. В частности, отмечается, что стороны реализуют ряд программ, нацеленных на усиление режима безопасности для ядерных материалов и соответствующих технологий и предотвращения попадания их не в те руки. Кроме того, развивается торговля и инвестиционное сотрудничество, что экономически выгодно для США и одновременно стимулирует социально-экономическую модернизацию России. Главное – сегодня особенно заметны совместные усилия США и России по иранскому ядерному досье, направленные на то, чтобы снизить риски получения Ираном ядерного оружия. Авторы утверждают, что именно от степени сотрудничества между Москвой и Вашингтоном зависит эффективность этих сдерживающих мер в отношении Тегерана. Между тем, как замечают авторы, на текущий момент все более заметными становятся возникающие противоречия:

«Однако в настоящее время отношения США и России ознаменованы растущим числом разногласий. Сотрудничество становится исключением, a не нормой, и то, что лидеры обеих стран назвали «партнерством», не оправдывает своего потенциала».

Во-первых, авторы отмечают, что, несмотря на американские усилия по продвижению демократии во всем мире, включая и Россию, политический режим Кремля становится все менее демократичным и все более авторитарным. Москва встала на путь отказа от политического плюрализма и, по мнению авторов, тенденции централизации власти в России, заметные сегодня, будут только укрепляться. Во-вторых, Москва начала использовать в своей внешней политике, и в особенности в отношении Украины, энергетическое оружие, и посредством сокращения поставок энергоресурсов пытается оказывать влияние на внутриукраинские процессы, а также на политику других европейских государств. По замечанию авторов, по мере того, как будет укрепляться государственный контроль над сектором энергетики, энергетическое оружие будет использоваться российским руководством все чаще.

В-третьих, все более очевидными становятся расхождения между российским и американским видением угрозы терроризма. Так, Москва предприняла попытку ограничения доступа США к базам, расположенным на территории государств в Центральной Азии и обеспечивающим реализацию военных операций в Афганистане. Президент Путин также вызвал возмущение приглашением руководства запрещенного, считающегося террористическим на Западе движения «Хамас» в Москву после того, как было достигнуто соглашение с США и ЕС не поддерживать с организацией контактов. Наконец, еще одним источником российско-американских противоречий авторы доклада называют политику Кремля в отношении соседних государств в поясе российских границ. Сама по себе вызывая время от времени трения между Москвой и Вашингтоном, эта политика все больше накладывается на другие проблемы, касающиеся энергоресурсов, противодействия терроризму и продвижения демократии. В результате, существующий уровень напряженности в российско-американских отношениях делает сотрудничество все более трудной задачей:

«В условиях нарастания такого рода разногласий отношения между США и Россией определенно стали развиваться в неверном направлении. Противостояние вытесняет согласие. Сама идея «стратегического партнерства» больше не кажется реалистичной».

В докладе отражаются популярные точки зрения в западном экспертном обществе касательно оптимальной политической линии Вашингтона в отношении России в таких условиях. В частности, существует мнение, что российско-американское взаимодействие должно развиваться вокруг одной или двух наиболее приоритетных для американского руководства проблем, как, например, поддержание режима нераспространения, при этом все имеющиеся противоречия между двумя государствами в других областях, включая усиление авторитарных тенденций в России, должны быть максимально проигнорированы. Согласно другой точки зрения, США следует взять курс на разъединение, который будет проявляться в исключении России из всех форумов, в особенности из «Группы Восьми», которые сформированы по принципу общих ценностей, которые современная Россия явно не разделяет. Однако авторы доклада считают оба этих подхода неверными:

«В отношениях Америки с Россией выбор интересов или ценностей является ошибочным. При таком выборе неверно истолковывается связь между внутренними событиями в России и более общими внешнеполитическими интересами США».

Авторы приводят пример сотрудничества Вашингтона и Москвы в сфере поддержания режима нераспространения: по их мнению, этот вопрос является принципиальным для обеих сторон с точки зрения национальной безопасности, поэтому они не станут прерывать взаимодействие в этой сфере, какие бы разногласия у них ни возникали в других сферах. Также в докладе подчеркивается необходимость более глубокого понимания конфликта ценностей между Россией и Западом:

«Расхождения во мнениях между Москвой и Вашингтоном не ограничиваются областью «ценностей». Российский и американский подходы к важнейшим вопросам, таким как энергетическая безопасность и борьба с терроризмом, также различаются. Расхождения по этому вопросу не исчезнут только по той причине, что США будут менее критически относиться к авторитаризму в России. Важнее всего то, что обеспокоенность внутренней эволюцией России не следует рассматривать лишь как вопрос ценностей. Она отражает растущие сомнения в том, что Россия строит современное и эффективное государство, способное успешно сотрудничать с другими современными странами в решении общих проблем».

Кроме того, по мнению авторов, хотя в России и наблюдается динамичное социально-экономическое развитие, это не приводит к повышению эффективности в деятельности политических институтов, которые становятся только более коррумпированными и менее устойчивыми. Это, как считают авторы, в свою очередь негативно сказывается на способности Москвы справляться с вызовами безопасности, которые имеют особое значение для Вашингтона и его союзников, и подрывает многие направления сотрудничества с Россией, включая гарантии безопасности хранения ядерных материалов и обмен разведданными.

Исходя из этого, авторы приходят к выводу, что нынешняя стабильность российского государства зиждется на хрупкой институциональной базе: траектория развития ее политической системы становится все менее прогнозируемой, а способность России справляться с вызовами безопасности становится все слабее. И тем не менее, как отмечается в докладе, в отношениях между Москвой и Вашингтоном слишком много вопросов являются принципиально значимыми, и их нельзя свести к одной или двум проблемам, как предлагают некоторые эксперты. Поэтому авторы доклада выражают свое согласие с существованием широкой программы российско-американского взаимодействия, указывая на необходимость разработки в ее рамках более эффективной стратегии реализации внешнеполитических целей США.

В частности, авторы считают, что Вашингтон должен работать над углублением сотрудничества с Москвой в сфере ядерной безопасности и формулированием общей стратегии в отношении иранского ядерного досье, а также созданием прочной правовой основы для взаимодействия по направлению мирного использования атомной энергии.

Для того, чтобы ограничить возможности использования Россией энергетического оружия как средства политического давления и как опоры для укрепления авторитарных тенденций в российском государстве, по мнению авторов доклада, США должны в сотрудничестве с европейскими союзниками предпринять шаги по обеспечению коммерческого характера деятельности российских энергетических компаний, действующих на территории их стран. В этой связи подчеркивается важность формулирования комплексной энергетической стратегии.

С целью решения проблемы политики давления, проводимой Кремлем в отношении государств в поясе российских границ, авторы доклада считают необходимым ускорить интеграцию этих государств с западными структурами. Эти государства, разделяющие американские подходы в решении главных международных вызовов и способные содействовать по этим вопросам усилиям США, должны осознавать, что они могут рассчитывать на увеличение западной помощи.

В самой России Вашингтон должен продолжать стимулировать демократизацию посредством наращивания финансирования различных программ и организаций в рамках реализации Закона о поддержке свободы, причем в первую очередь, как отмечается в докладе, помощь должна идти тем, кто привержен идее проведения свободных парламентских и президентских выборов. Здесь авторы подчеркивают, что политический процесс в России не может определяться внешними силами, но, несмотря на это, Запад должен внимательно следить за обеспечением законности происходящего. Американскому руководству вместе с Конгрессом рекомендуется сформулировать критерии оценки проведения выборов в России.

Также авторы считают важным разъяснить Москве особенно в период ее председательства в «Группе восьми», что это не освобождает ее от анализа и критики российского политического процесса. В докладе отмечается, что в целях сохранения эффективности международных позиций этого форума не следует создавать новые структуры сотрудничества: США и их союзники должны взять на себя координирующую роль в рамках уже действующих форматов – возможно, придется даже возродить «Группу семи».

«Нынешняя политика США в отношении России пытается извлечь выгоду из сотрудничества в тех областях, где оно реально реализуется сегодня, избегая при этом вопросов, являющихся предметом разногласий. Мы предлагаем иной подход: мы выступаем за активизацию усилий, направленных не только на укрепление существующего согласия, но также и на то, чтобы более решительно отстаивать интересы Америки в тех областях, где политика России и США находится во взаимном противоречии. Данный подход позволит в ближайшее время извлечь максимум из таких взаимоотношений и при этом будет способствовать их трансформации в долгосрочной перспективе. Убеждая Россию избрать более демократический курс, следует проявлять огромную осторожность. Америка не достигнет успеха, если ее будут считать слишком придирчивой, лицемерной и чрезмерно назойливой».

Негативным следствие такого поведения США авторы доклада считают укрепление ксенофобских настроений в российском обществе, которое, помимо всего прочего, недовольно теми критериями, которые предъявляются России с точки зрения демократизации, в то время как с другими, гораздо менее демократическими обществами западные государства активно сотрудничают без дополнительных условий. В докладе подчеркивается важность уважительного отношения к России и дается предостережение от применения в отношении нее двойных стандартов. Если США и их европейские союзники будут действовать сообща, то они смогут, как считают авторы, убедить Москву в том, что они не пытаются воспользоваться слабостью российского государства после окончания «холодной войны», но стремятся способствовать возвращению России на западную траекторию развития. Доклад также предупреждает о серьезных последствиях неверной политики Запада в отношении России:

«Со временем накопление разногласий между Россией и США может иметь последствия, выходящие далеко за рамки упадка в двусторонних отношениях. Это открывает перспективу более глобального ослабления единства между ведущими государствами международной системы. Если на смену усиливающемуся согласию между крупнейшими державами придет новое противостояние сторонников демократии и авторитаризма, если их стратегии в области энергетики разойдутся или если они будут по-разному реагировать на терроризм, то шансы Америки на успех в решении глобальных проблем уменьшатся. В настоящее время опасность возникновения таких противоречий может казаться вопросом отдаленного будущего, однако политики обязаны не пропустить точку невозврата в этом процессе. Кроме того, американцы должны понимать, насколько сильно будущий курс России – прежде всего вопрос о том, будет ли ее политика ориентирована на Запад или на Восток – может повлиять на результат.

После окончания «холодной войны» последовательно сменявшие друг друга администрации США стремились установить с Россией такие отношения, которые они называли «партнерством». Это правильная долгосрочная цель, но, к сожалению, нереалистичная в качестве перспективы отношений между США и Россией на ближайшие несколько лет».

Авторы доклада заключают – главной задачей, которая стоит сегодня перед американским руководством, является не обеспечение процесса российско-американского взаимодействия, а перевод этого взаимодействия в такое русло, чтобы реализуемое избирательное сотрудничество, иногда переходящее в избирательное противодействие, способствовало решению глобальных проблем. Отмечается, что в последние годы пространство сотрудничества между Россией и США заметно сократилось, о чем свидетельствует как соотношение успехов и неудач взаимодействия стран в различных сферах, так и происходящие внутри России политические процессы. Эти изменения имеют принципиальное значение для оценки перспектив дальнейшего российско-американского сотрудничества.

Подводя итоги, авторы доклада вновь замечают, что целью проведенного исследования был ответ на вопрос, как должен выстраивать свою политику Вашингтон в отношении Москвы. Их исходным положением был тезис о невозможности игнорировать Россию, поэтому они попытались выявить потенциальные направления работы – вопросы, которые могут быть решены при российско-американском сотрудничестве, а также проблемы, по которым взаимодействие между двумя странами сталкивается с все большим количеством трудностей. И так как число последних неуклонно растет, авторы делают вывод, что отношения между Россией и США двигаются в неправильном направлении. В этой связи, например, упоминается российская политика давления в отношении соседних с ней стран, что является одним из корней противоречий между Москвой и Вашингтоном. Авторы считают, что американскому руководству необходимо максимально снизить накал по данному вопросу, но тем не менее продолжать предпринимать меры по ограничению агрессивного российского поведения, которое подрывает стабильность граничащих с Россией стран, и содействию вовлечения их в западный мир.

«В ближайшие несколько лет наиболее негативным фактором в американо-российских отношениях будет, по всей вероятности, возрождающийся авторитаризм политической системы в России. Эта тенденция затруднит поиск взаимопонимания между сторонами и, даже при его наличии, существенно усложнит сотрудничество между ними. Все это делает будущее направление российской политики куда менее предсказуемым. Если Россия и впредь будет придерживаться авторитарного курса, американо-российские отношения наверняка не смогут в полной мере реализовывать свой потенциал. Уже сегодня экономическое возрождение России, ее политическая стабильность и уверенные позиции на мировой арене должны были бы привести к расширению сотрудничества по многим направлениям. Однако вместо этого отношения имеют весьма шаткую основу. Те первостепенные общие интересы, которые могли бы вызвать к жизни подлинное партнерство, включая энергетику, борьбу с терроризмом и вопросы, связанные с ядерным оружием, зачастую уступают место проблемам российской политики – внутренней борьбе за передел власти и имущества, чувствительности по поводу влияния России на приграничные государства, опасениям, связанным с угрозой грядущих политических перемен. Вовлечение России в русло западной политики остается важнейшим интересом американского внешнеполитического курса. Успех в этом деле позволил бы США осуществить планы по созданию неделимой Европы, способствовал бы мирному вхождению Китая в круг великих держав и решил бы целый ряд других важных международных проблем. Лишь сама Россия может сделать выбор в пользу изменения курса, однако другие страны могут помочь ей в формировании этого выбора, разъяснив ей, как много можно выиграть от этого – и как много для этого нужно сделать. Это возможно лишь в результате долгих усилий, но начать их следует уже сейчас, и первым шагом в этом направлении является обсуждение существующих проблем. Лидеры России – и ее народ – должны знать мнение истинно демократических стран мира.